Continuamos analizando las recomendaciones que aporta la Comisión a la hora de adoptar las siguientes medidas para mitigar algunas ineficiencias asociadas al sistema concesional, dado que la conclusión general del informe apunta hacia una posible liberalización de determinados tráficos en nuestro país, que ahora se cubren mediante concesión estatal.
Introducir fórmulas contractuales que fomenten la calidad del servicio prestado.- La ausencia de competencia implica que los contratistas que operan el servicio en régimen monopolístico tienen un incentivo a reducir la calidad de la prestación del servicio en todos aquellos parámetros difícilmente observables por la Administración Pública para abaratar sus costes de operación.
Las AA.PP. deberían incluir en sus contratos sistemas de recargos que incentiven al concesionario a prestar un servicio de una calidad adecuada, atendiendo a la puntualidad del servicio, la satisfacción reportada por los usuarios, el número de quejas recibidas, u otros parámetros objetivos. A su vez, se deberían facilitar canales mediante los que los usuarios puedan reportar a la Administración pertinente sus quejas y reclamaciones, así como contemplar un régimen sancionatorio suficientemente disuasorio que sancione los incumplimientos reiterados de compromisos de calidad objetivos, tales como la reiteración de retrasos relevantes o la acumulación de quejas y reclamaciones.
Por último, la publicación regular de estadísticas por concesión sobre la calidad reportada por los usuarios, el número de quejas, la puntualidad u otros parámetros objetivos también fomentaría la calidad del servicio, por su impacto sobre la reputación del contratista.
Reforzar la intermodalidad y la cooperación interterritorial en el diseño de la red de transporte público.- El diseño de la red de transporte público debe abordarse de una forma integral y multimodal, teniendo en cuenta todas las posibles formas de desplazamiento al alcance de los ciudadanos. A la hora de proponer nuevas Obligaciones de Servicio Público, las AA.PP. deberían tener en cuenta las distintas opciones existentes, como el autobús, el ferrocarril o el transporte a demanda y seleccionar aquellas más eficaces y eficientes en costes, con el fin de optimizar el gasto público en transporte. A su vez, el mapa de servicios debería tener en cuenta las complementariedades entre los distintos modos de transporte, especialmente con los nuevos servicios ferroviarios o de autobuses que se desarrollen tras la liberalización. Por último, el diseño de un mapa de servicios públicos eficiente requiere de una estrecha colaboración entre las distintas administraciones territoriales competentes, para evitar duplicidades y garantizar la cohesión territorial.
Fomentar la iniciativa privada en el diseño de la red de transporte público.- La planificación administrativa de los servicios supone que la red de transporte podría no ajustarse a las necesidades de los usuarios. En este sentido, la CNMC recomienda que las AA.PP. introduzcan mecanismos que permitan a los usuarios sugerir rutas actualmente no cubiertas por el sistema concesional, lo que podría resultar en una ampliación de la red existente.
En lo que respecta a la iniciativa de los operadores, la liberalización del mercado supondría que aquellos con un interés comercial en explotar una ruta no cubierta por una OSP podrían hacerlo sin restricciones. Sin embargo, de mantenerse el sistema concesional actual, la CNMC sugiere que las AA.PP. habiliten un canal de propuestas para los operadores análogo al propuesto para los usuarios, que permita introducir mejoras en la red.
Por otra parte, la rigidez propia del sistema concesional dificulta la adaptación de los servicios vigentes a los cambios en la demanda, lo que supone una pérdida de eficiencia de la red global de transporte público, especialmente en el caso de las concesiones de mayor duración.
La CNMC recomienda a las AA.PP. que exploren fórmulas contractuales alternativas que permitan una mayor involucración de los operadores y usuarios en el diseño de los servicios, dotando de una mayor flexibilidad al sistema. En este sentido, cabe señalar las experiencias positivas registradas con los contratos híbridos o de súper-incentivos implementados en Países Bajos, que otorgan una mayor libertad al operador a la hora de diseñar los servicios de transporte de un área concreta, o las soluciones de transporte a demanda ya implementadas en algunas regiones de España, que permiten al usuario contratar un viaje con cierta antelación a un precio regulado.
La participación en el diseño de los servicios
En todo caso, la participación de los operadores en el diseño de los servicios debería producirse con las debidas salvaguardas que eviten el ejercicio de su poder de mercado sobre los usuarios, otorgando a estos una representación equivalente. En última instancia, el regulador sectorial independiente propuesto podría resolver los conflictos que surjan como consecuencia de esta participación.
La implantación de los contratos flexibles o las soluciones de transporte a demanda podría exigir un cambio de la LOTT y la normativa autonómica aplicable, flexibilizando los requisitos de regularidad o reiteración que se exigen a los servicios concesionales, para mejorar su eficiencia y adaptación a la demanda.
En todo caso, y mientras se mantenga el sistema concesional, las AA.PP. deberían considerar la iniciativa privada de los operadores en el diseño del sistema concesional, para optimizar la red y adaptarla a la demanda de servicios.
Eliminar la segmentación artificial de mercados conexos.- La LOTT impone un gran número de restricciones a los servicios liberalizados, que no son necesarias para garantizar el monopolio de los concesionarios de transporte regular y suponen, a su vez, importantes limitaciones al desarrollo estos segmentos. La CNMC considera que la segmentación artificial impuesta entre los servicios discrecionales, turísticos, internacionales o regulares de uso especial, resulta muy restrictiva e injustificada desde el punto de vista de la competencia y buena regulación. Las restricciones impuestas por la normativa limitan el crecimiento y el desarrollo de unos segmentos que podrían tener una importante demanda en España. Además, el desarrollo de estas actividades podría facilitar que los operadores en estos segmentos ejerzan presión competitiva en el transporte regular de viajeros. En su lugar, se propone la desregulación de los servicios de transporte de viajeros en autobús no sujetos a una concesión, de forma que puedan ser operados por cualquier entidad que posea una autorización para el transporte de viajeros adquirida conforme al artículo 42 de la LOTT.
El establecimiento de servicios regulares, conforme a un calendario y un recorrido prefijados, podría estar sujeto a una comunicación previa, de forma que, en los casos en que el nuevo servicio incida de forma sustancial sobre el equilibrio económico de una concesión vigente, la Administración pueda solicitar al regulador independiente la realización de un test de equilibrio económico, conforme a lo propuesto en la primera recomendación.
En cualquier caso, la denegación de una autorización de transporte especial, turístico o internacional debería ser posible únicamente tras un análisis individualizado de impacto del servicio comercial propuesto sobre la concesión, realizado conforme a una metodología transparente y públicamente disponible.
A su vez, la Administración debería solicitar al operador que modifique el recorrido propuesto con carácter previo a la denegación, siempre que fuera posible, para evitar el conflicto con la concesión. En este sentido, la CNMC recomienda al MITMA que reevalúe los criterios propuestos para la autorización de servicios de transporte internacional.
Por último, se recomienda reevaluar la LOTT y la normativa de desarrollo para eliminar las restricciones innecesarias o no proporcionadas, como la prohibición de venta por plaza, la necesidad de contratar servicios turísticos a través de intermediarios, o la obligatoriedad de ofrecer servicios complementarios de naturaleza turística ajenos a la actividad de transporte para la autorización de servicios de transporte turístico. Igualmente, se recomienda clarificar conceptos indeterminados, como los de grupo homogéneo, o de reiteración de tráficos preestablecidos, para reducir la inseguridad jurídica de los operadores de los segmentos de mercado liberalizados.
