Centrando la atención en cómo está la situación a nivel jurídico, el estudio refleja que los servicios de autobuses interurbanos conectan poblaciones situadas en términos municipales distintos. Es uno de los modos de transporte colectivo más utilizados en España, especialmente relevante para los colectivos con menor acceso a un vehículo privado, y supone un importante instrumento de vertebración territorial del país.
Se recuerda que dentro de los servicios de autobuses interurbanos, podemos diferenciar entre los servicios regulares, que se prestan de forma continuada sujetos a un horario, y los servicios discrecionales. Así, mientras que los últimos están liberalizados en España, pudiendo prestarse por cualquier operador que cuente con una autorización que le habilite para el transporte terrestre de viajeros, para operar servicios regulares de viajeros es preciso contar con una concesión administrativa.
El estudio aborda los servicios de transporte interurbano regular de viajeros en autobús, que en España están sujetos a un régimen concesional. El análisis se ha restringido a los servicios de uso general, que están abiertos a cualquier usuario, frente a los servicios especiales, que se dirigen a colectivos específicos, fundamentalmente transporte laboral y escolar. Estos últimos están sujetos a la obtención de una autorización previa especial de la Administración, o, en ocasiones, de una concesión.
La regulación del Sector
Al igual que otros medios de transporte, los servicios de transporte interurbano en autobús han estado tradicionalmente sujetos a intervención pública tanto en España como en otros Estados miembros. La intervención administrativa en el Sector vendría justificada por la necesidad de asegurar la movilidad de los ciudadanos en aquellos servicios que no presentan un interés comercial para los operadores.
En la Unión Europea coexisten varias formas de intervención administrativa en el Sector, pudiendo diferenciarse entre regulaciones en las que la iniciativa para la prestación de nuevos servicios recae sobre los operadores de aquellas en las que la iniciativa corresponde a las autoridades:
–En los Estados con iniciativa de mercado, los operadores proponen el establecimiento de un nuevo trayecto a las autoridades reguladoras. El regulador autoriza el servicio tras verificar el cumplimiento de unas condiciones determinadas, que pueden ser desde simples trámites administrativos hasta exigentes condiciones destinadas a proteger a los servicios existentes o a los servicios de transporte en ferrocarril. Este tipo de esquema regulatorio se aplica tradicionalmente en países como Alemania o Suecia, y ha sido adoptado recientemente por Italia y, parcialmente, por Francia.
–En los Estados con iniciativa pública, la iniciativa para establecer nuevos servicios de autobús interurbano corresponde a las autoridades. En estos países, la autoridad decide los principales parámetros del servicio, como el recorrido, la frecuencia o su precio, y decide si lo presta de manera directa o encarga su prestación a operadores privados a través de concesiones administrativas. Esta es la regulación vigente en España o Grecia.
El marco jurídico europeo
En el ámbito europeo, la regulación de los servicios de autobús interurbano nacionales está recogida en el Reglamento 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.
Este Reglamento establece un marco regulatorio muy amplio que da cabida a la disparidad de legislaciones nacionales vigentes en los distintos Estados miembros, pero que impone ciertas restricciones a la intervención administrativa en el Sector. En concreto, el Reglamento permite la intervención administrativa en el mercado únicamente con el fin de garantizar servicios más frecuentes, más seguros, de mayor calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado hubiera permitido prestar.
Entre las formas de intervención administrativa previstas por el Reglamento, se encuentran tanto el establecimiento de reglas generales de prestación del servicio como la prestación directa o indirecta de los servicios por las autoridades. En este último caso, el Reglamento exige que la adjudicación del servicio a un operador se realice mediante un procedimiento de licitación equitativo, con algunas excepciones para los contratos de menor cuantía o en situaciones de emergencia.
A su vez, el Reglamento establece una serie de condiciones en el supuesto de que la autoridad encargue la prestación del servicio a un operador a cambio de una compensación, o de un derecho exclusivo de operación, como ocurre en España.
- En primer lugar, se exige la firma de un contrato de servicio público que especifique las obligaciones del operador, el reparto de los costes y los ingresos entre el operador y la autoridad y que determine el cálculo de la compensación, de forma que esta no sea excesiva.
- Se establece una duración máxima del contrato de servicio público de diez años, prorrogable por un plazo que no puede superar la mitad de la duración original del contrato. Además, la prórroga sólo puede ejercitarse cuando esté justificado por las condiciones de amortización de los activos aportados por el operador que sean significativos para la prestación del servicio.
El Reglamento 1370/2007 entró en vigor el 3 de diciembre de 2009. Sin embargo, el Reglamento introdujo un periodo transitorio para la plena aplicación de la obligación de licitar los contratos, que terminó el 3 de diciembre de 2019, con el fin de que los Estados miembros fueran introduciendo progresivamente la competencia en la adjudicación de sus contratos de servicio público. En cuanto a los contratos firmados con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento, este impone algunos límites a su duración en función de la fecha y del procedimiento de adjudicación empleados, estableciendo un periodo de transición durante el cual estos contratos convivirán con los adjudicados tras la entrada en vigor del Reglamento.
Si bien la regulación europea admite un amplio abanico de intervenciones en los servicios nacionales de transporte de viajeros en autobús, los servicios internacionales se encuentran liberalizados desde el 4 de diciembre de 2011, tras la entrada en vigor del Reglamento 1073/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses.
De esta forma, los operadores de autobús que cuenten con una licencia de la UE pueden prestar servicios regulares de transporte internacional de viajeros en autobús entre Estados miembros, tras la obtención de una autorización. Esta autorización permite que los operadores internacionales presten servicios de cabotaje en un Estado miembro, transportando viajeros entre distintos puntos de su territorio en el marco de un trayecto regular internacional.
Recientemente, tras las experiencias positivas de liberalización de los servicios de autobús interurbano de algunos Estados miembros, la Unión Europea ha iniciado la tramitación de una Propuesta de modificación del Reglamento
1073/2009, que extiende la liberalización a los trayectos nacionales superiores a 100 km. Esta propuesta ha sido aprobada parcialmente por el Parlamento Europeo y está pendiente de aprobación por el Consejo de la UE.
