En su resumen ejecutivo se recoge que la redacción actual de los pliegos de licitación no estaría favoreciendo la existencia de unas condiciones de competencia adecuadas en los concursos. Así, resulta habitual que los pliegos no justifiquen la falta de división en lotes de los contratos, sacándose a concurso concesiones de gran tamaño que resultan de la unificación de contratos anteriores. La duración de las concesiones tampoco se ajusta a las condiciones de explotación de los contratos, lo que retrasa su licitación. Además, resulta habitual que los pliegos requieran que el nuevo contratista adscriba un número mínimo de vehículos y de personal a la concesión, reduciendo su autonomía para conseguir ganancias de eficiencia. Por otro lado, los pliegos imponen criterios de acreditación de solvencia técnica excesivos, que pueden excluir a los nuevos operadores, resultar discriminatorios y dificultar el crecimiento de las empresas. Por último, se detecta una baja ponderación de la oferta económica, con fórmulas que desincentivan las ofertas más competitivas, y umbrales de anormalidad conservadores para la práctica habitual en el Sector.
En segundo lugar, la Comisión entiende que en la mayor parte de los casos se observa un retraso considerable en la convocatoria de licitaciones. Como consecuencia, en la actualidad la mayor parte del Sector en España no ha sido expuesto a la competencia en las últimas décadas, ya sea esta por el mercado o en el mercado. Así, a las prórrogas generales de los contratos vigentes adoptadas a principios de la década de los 90, se añaden las prórrogas posteriores aprobadas por un gran número de Comunidades Autónomas, que han cerrado la mayor parte del mercado autonómico a la competencia hasta la actualidad. Por su parte, el Ministerio de Transportes ha encontrado dificultades que han retrasado el proceso de licitación de las concesiones estatales, que se encuentran en su mayor parte caducadas. El estudio presenta un análisis cuantitativo que muestra indicios del importante coste que tienen la ausencia de licitaciones y la caducidad de los contratos sobre la eficiencia de los operadores.
Limitaciones inherentes
En tercer lugar, el sistema concesional presenta una serie de limitaciones inherentes al propio sistema de competencia por el mercado, pero cuya incidencia podría mitigarse si se adoptaran una serie de mejoras. Entre estas limitaciones, se encuentran la existencia de asimetrías de información entre las Administraciones Públicas y el concesionario, y entre este y el resto de licitadores, que dificultan la planificación y regulación del Sector y confieren ventajas competitivas al incumbente. Asimismo, la planificación administrativa de la red podría ser ineficiente y no ajustarse a la demanda. Por su parte, el sistema concesional se fundamenta sobre la subvención cruzada de los trayectos no rentables por los usuarios de los trayectos rentables, en una cuantía no transparente, que puede desincentivar el transporte en autobús y tener implicaciones en términos de equidad. A su vez, el sistema concesional posibilita distorsiones en mercados conexos, como el transporte internacional o discrecional, que se segmentan por vía de la regulación para proteger de la concurrencia a las concesiones regulares. Por último, el propio sistema concesional podría incentivar la conflictividad judicial de los pliegos de licitación, e imponer costes adicionales para AA.PP. y operadores ligados a la celebración de concursos, la gestión y supervisión de las concesiones, o de representación ante las Administraciones o los tribunales.
Por todo ello, y siempre a juicio de la CNMC, las deficiencias que presenta el sistema concesional español sugieren que el Sector podría beneficiarse de una liberalización en línea con la propuesta por la Comisión Europea. Esto podría traer importantes beneficios para los consumidores en términos de un menor precio, mayor número de frecuencias y calidad del servicio, así como un diseño de la red de transporte público más eficiente y multimodal. La liberalización requeriría el replanteamiento de la financiación del servicio en las líneas deficitarias y plantearía retos en la gestión de los conflictos entre los servicios comerciales y las concesiones restantes, de cara a garantizar que la compensación que perciban estas últimas no distorsione la competencia en el mercado libre. Por último, también es necesario garantizar el acceso a las infraestructuras de las estaciones de autobuses en igualdad de condiciones y promover la competitividad de los operadores de menor tamaño para que continúen creando presión competitiva sobre el mercado y, también, sobre los potenciales operadores de plataformas de movilidad en autobús que pudieran entrar en el mercado.
